我國油氣領(lǐng)域市場化改革滯后，在全球油氣變局中處于被動局面。不但油氣企業(yè)自身效益下降，而且影響了我國經(jīng)濟的全球競爭力。油氣行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度高，企業(yè)上下游一體化經(jīng)營，單獨對某個企業(yè)、某個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)或某個區(qū)域進行改革，都難以實現(xiàn)市場對油氣資源配置起決定性作用的改革目的。本報告基于全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革的方法論，提出了“一條主線、三個維度、多個環(huán)節(jié)”的改革思路。即改革以產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從政府、市場、企業(yè)三個維度出發(fā)，對油氣產(chǎn)業(yè)上下游各主要環(huán)節(jié)，包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運輸、流通、煉化等進行全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革，從而建立起公平競爭、開放有序、市場對資源配置起決定性作用的現(xiàn)代油氣市場體系。
1全球油氣格局與中國面臨的問題
1950年代以來，油氣逐步取代煤炭成為世界一次能源中的主體能源，發(fā)達國家大都完成了從煤炭時代到油氣時代的轉(zhuǎn)變。進入新世紀，世界能源版圖發(fā)生深刻變化。隨著北美頁巖氣革命的成功，加上勘探開發(fā)技術(shù)的進步，全球油氣儲量大幅增加，出現(xiàn)了多點供應(yīng)、供大于求、價格持續(xù)走低的局面。在可預(yù)見的未來，油氣在世界能源消費結(jié)構(gòu)中仍將占據(jù)主要地位。
新中國石油化工產(chǎn)業(yè)得到長足發(fā)展，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力保障。但是放眼世界，我國油氣產(chǎn)業(yè)從規(guī)模到水平、到效益，與發(fā)達國家相比仍有很大差距。主要表現(xiàn)在，油氣生產(chǎn)和使用成本偏高，一定程度上削弱了中國經(jīng)濟在國際上的競爭力；油氣占一次能源消費的比重偏低，尚未完成從煤炭時代向油氣時代的跨越；國內(nèi)資源勘探開發(fā)投入不足，國產(chǎn)油氣保障程度逐年下降；國有大型油氣企業(yè)大而不優(yōu)、大而不活，近年來經(jīng)營效益大幅滑落，人均產(chǎn)出遠低于國外同類企業(yè)；油氣收益分配內(nèi)部化，國有資本收益低，油氣資源國家所有者權(quán)益體現(xiàn)不多，油氣財富沒有彰顯全民共享。油氣行業(yè)的現(xiàn)狀不利于我國經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。
2制約油氣行業(yè)健康發(fā)展的體制原因
經(jīng)過幾次改革，中國油氣產(chǎn)業(yè)選擇了上下游一體化的國家公司經(jīng)營模式，對迅速提高油氣企業(yè)規(guī)模發(fā)揮了積極作用。但少數(shù)企業(yè)的上下游一體化經(jīng)營也扭曲了市場價格和供求關(guān)系，成為油氣供求矛盾加劇和價格居高不下的主要原因。油氣是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期管制最嚴格的領(lǐng)域之一，即使中石油、中石化、中海油（下簡稱“三大油氣企業(yè)”）已在美、港等地上市成為國際公司，但至今為止仍沒有完成向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。油氣體制既有計劃經(jīng)濟特征，也有市場經(jīng)濟特征，是典型的雙重體制。油氣產(chǎn)業(yè)鏈是多重體制亞型復合體構(gòu)成的不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。
礦權(quán)：少數(shù)企業(yè)無償獲得油氣區(qū)塊，大量礦區(qū)占而不采。目前國際上普遍采用招標方式出讓油氣礦權(quán)，對礦業(yè)權(quán)人規(guī)定了嚴格的權(quán)利義務(wù)。我國長期實行“申請在先”的礦權(quán)出讓方式，三大油氣企業(yè)無償取得了國內(nèi)大部分油氣區(qū)塊的探礦權(quán)。油氣礦權(quán)持有成本低，企業(yè)對大量礦區(qū)既不投入也不開采，制約了國內(nèi)油氣供給能力的提高，未能充分體現(xiàn)國家對資源的所有者權(quán)益和企業(yè)有償使用礦權(quán)的原則。在我國目前實行的油氣勘探開發(fā)專營權(quán)制度和對外合作專營權(quán)制度下，除少數(shù)國有油氣企業(yè)外，不允許其它各類市場主體進入勘探開發(fā)領(lǐng)域，限制了油氣領(lǐng)域的對外開放，制約了上游市場的發(fā)展。
管網(wǎng)：建設(shè)運營不向第三方開放，缺少有效監(jiān)管。1980年代以來，大部分發(fā)達國家對網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)進行了網(wǎng)運分開、放松管制的改革。我國油氣管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)和運營仍集中于少數(shù)大型央企，實行縱向一體化的經(jīng)營。不同公司的管網(wǎng)之間互不聯(lián)通，有的地方交叉重復、空置浪費，有的地方建設(shè)不足、運行飽和。企業(yè)利用市場支配地位，不向第三方開放，不讓社會資本進入，消費者缺少選擇權(quán)。國家對管網(wǎng)運輸?shù)膬r格、建設(shè)、運營缺少有效監(jiān)管。城市燃氣管網(wǎng)一般也是由一家公司經(jīng)營，與國家油氣管網(wǎng)存在同樣的問題。隨著油氣上、下游市場主體逐步走向多元化，相關(guān)市場主體對于油氣管網(wǎng)改革的需求日益凸顯。
流通：個別國企專營，形成市場壁壘。原油是目前世界上交易規(guī)模最大的自由貿(mào)易商品，但在我國仍是由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營。在進口環(huán)節(jié)，我國對原油仍實行國營貿(mào)易管理，同時允許一定數(shù)量的非國營貿(mào)易。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團，這5家國營企業(yè)原油進口總量占整個原油進口的90%以上。原油國營貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生產(chǎn)計劃文件，民企進口的原油不能通關(guān)、鐵路不能安排相應(yīng)運力。這種制度安排客觀上限制了其它市場主體的進入。天然氣進口方面，國家盡管沒有明確的禁止性法規(guī)，但限于進口基礎(chǔ)設(shè)施的排他性，民營企業(yè)很難實現(xiàn)從國外進口天然氣，一般是通過三大油氣企業(yè)代為進口。
在批發(fā)零售環(huán)節(jié)，國家賦予了中石化和中石油在成品（下簡稱“兩大集團”）油批發(fā)和零售環(huán)節(jié)專營權(quán)。全國各煉油廠生產(chǎn)的成品油全部交由兩大集團的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷成品油；新建加油站統(tǒng)一由兩大集團全資或控股建設(shè)。盡管近年來有所放松，延長石油進入零售行業(yè)，中石油、中石化、中海油（以下簡稱“三大油氣企業(yè)”）開始與民企合作，但仍在批發(fā)零售環(huán)節(jié)占絕大部分份額，其它市場主體難以自由進入。
煉化：靠項目審批控制規(guī)模，形成逆向調(diào)節(jié)。煉化產(chǎn)能主要集中在三大油氣企業(yè)，各地也有一些地方煉化企業(yè)。對煉化項目的審批高度集中于國家有關(guān)部門，大型煉化項目往往多年得不到批準。煉化是資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國家的批件，銀行不給貸款，地方不給批地，而市場對成品油需求旺盛，于是小煉化企業(yè)在各地遍地開花。對煉化項目的“嚴格”審批不但不能抑制過剩產(chǎn)能，相反形成逆向調(diào)節(jié)，加劇了低水平的產(chǎn)能過剩。
企業(yè)：“大而全、小而全”，現(xiàn)代企業(yè)制度不健全。三大油氣企業(yè)開展的業(yè)務(wù)覆蓋了上下游全產(chǎn)業(yè)鏈，從生產(chǎn)經(jīng)營到后勤服務(wù)、“三產(chǎn)多經(jīng)”，一應(yīng)俱全，包袱沉重。企業(yè)吃國家的“大鍋飯”、職工吃企業(yè)的“大鍋飯”、企業(yè)辦社會問題仍很嚴重。國家有關(guān)部門對油氣企業(yè)管人、管事、管資產(chǎn)，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)出現(xiàn)下降趨勢。油氣企業(yè)以滿足國家考核作為主要經(jīng)營目標，將提高國有資產(chǎn)投資回報置于次要地位。雖然三大油氣企業(yè)早已進入世界500強，但大量業(yè)務(wù)來自關(guān)聯(lián)交易，內(nèi)部交叉補貼嚴重，經(jīng)營管理成本高昂，贏利很大程度上依賴國家給予的價格保護和補貼。
價格：國家定價為主，價格調(diào)整滯后國際市場波動。盡管我國已經(jīng)明確了原油和成品油與國際接軌的定價原則，但定價機制仍不健全。國內(nèi)原油價格被動跟蹤國際油價，不能準確反映國內(nèi)市場真實的供求關(guān)系和成本變化，無法發(fā)揮價格杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用。成品油定價機制存在滯后性，國內(nèi)油氣消費者沒有充分分享國際油氣價格走低帶來的“紅利”。國有油氣企業(yè)不能參與國際期貨市場交易，既不利于我國參與國際石油定價，也無法對沖油價波動的風險。
財稅：稅費功能界限不夠清晰，各方經(jīng)濟利益亟待平衡。在現(xiàn)有稅費政策下，油氣企業(yè)除一般企業(yè)均需繳納的企業(yè)所得稅、增值稅、消費稅和營業(yè)稅外，還須繳納礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）使用費、礦業(yè)權(quán)價款（實際未征收）、資源稅、礦產(chǎn)資源補償費（礦區(qū)使用費）和石油特別收益金。這些稅費基本上延續(xù)了計劃經(jīng)濟下按生產(chǎn)環(huán)節(jié)收取的形式，經(jīng)濟內(nèi)涵與邊界比較模糊，沒有反映出國家與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在分配中，中央和地方利益不夠平衡，沒有兼顧到相關(guān)利益主體的訴求。
政府：政企不分、政監(jiān)不分、監(jiān)管薄弱。油氣儲量評估、行業(yè)標準制定等政府職能仍由企業(yè)承擔。本應(yīng)由政府進行的行業(yè)監(jiān)管職能缺位，企業(yè)以自我監(jiān)管為主。政府的油氣管理職能分散在多個部門，管理方式基本上是以批代管，缺少事中、事后監(jiān)管。政府部門中沒有對油氣進行監(jiān)管的專門機構(gòu)，對網(wǎng)絡(luò)運營環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位。相當數(shù)量的法律法規(guī)抑制了市場競爭，已經(jīng)成為油氣改革的障礙。
3油氣體制改革的目標思路和基本原則
當前，油氣領(lǐng)域已經(jīng)出臺了一些改革措施，但尚未解決存在的突出問題，迫切需要通過頂層設(shè)計進行全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革。即未來的改革應(yīng)當是“鏈式改革”，而不是“點式改革”。
改革的目標：推進油氣產(chǎn)業(yè)從不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈向市場化產(chǎn)業(yè)鏈的根本性轉(zhuǎn)變，建立公平競爭、開放有序、市場對油氣資源配置起決定性作用的現(xiàn)代油氣市場體系，不斷提高油氣保障能力，加快能源代際更替步伐。
為了實現(xiàn)這一目標，改革的總體思路是：圍繞“一條主線、三個維度、多個環(huán)節(jié)”進行“鏈式改革”。即改革以油氣產(chǎn)業(yè)鏈為主線，從企業(yè)、市場、政府三個維度出發(fā)，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈的各主要環(huán)節(jié)，包括礦權(quán)出讓、勘探開發(fā)、管網(wǎng)運輸、流通、煉化等，進行全方位市場化改革。在企業(yè)層面，要實現(xiàn)政企分開、主輔分離、網(wǎng)運分開；在市場層面，油氣上中下游市場全面放開準入；在政府層面，要簡政放權(quán)、政監(jiān)分離、強化監(jiān)管。同時，統(tǒng)籌推進行業(yè)改革與企業(yè)改革，加快油氣法規(guī)廢、改、立進程。
推進油氣體制改革應(yīng)當堅持三個基本原則：
一是堅持解放思想，樹立新的能源安全觀。中國長期重煤輕油，制約了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。將石油作為戰(zhàn)略資源，只允許個別企業(yè)進行上下游一體化經(jīng)營，抑制了競爭，扭曲了價格。在全球化條件下，一個國家完全靠本國的能源資源滿足發(fā)展需要，既不可能也無必要。中國應(yīng)當樹立在開放條件下保障能源安全的觀念，充分利用兩個市場、兩種資源，積極參與全球能源治理，推動建立國際能源集體安全體系，加快能源代際更替的步伐。
二是堅持市場取向，構(gòu)建單一市場體制。從黨的十一屆三中全會提出“計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔”，到黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向，再到黨的十八屆三中全會明確“市場在資源配置中起決定性作用”，中國走了一條市場化改革的道路。油氣行業(yè)在改革開放頭20年經(jīng)歷了放權(quán)讓利、政企分開，與全國改革保持了同步。但1998年以后，油氣領(lǐng)域加強了行業(yè)集中，弱化了競爭，市場化改革陷于停滯。未來油氣體制改革要堅持市場化方向，建立單一的市場體制，而不是計劃與市場并存的雙重體制。
三是堅持激勵相容，形成各參與方共贏的格局。在市場化改革中，每一個參與者首先關(guān)心的是自身在改革中的收益。油氣體制改革涉及到多方面的既得利益，在研究制定市場化改革方案時，應(yīng)當堅持激勵相容的原則，對各利益主體的收益預(yù)期進行充分評估，盡可能兼顧相關(guān)利益方，使改革后各參與方的收益預(yù)期大于改革前。
4油氣體制改革政策建議
第一，以礦權(quán)改革為核心，放開上游市場。通過礦權(quán)改革，建立油氣上游市場，引入更多市場主體，從而提高國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)和供應(yīng)能力。
一是放開礦權(quán)市場。參照國際一般做法，從“申請在先”方式，改為“競爭性出讓”方式，國家通過公開招標有償出讓礦權(quán)。
二是松綁勘查資質(zhì)。將探礦權(quán)出讓與勘查資質(zhì)分開，《勘查資格證》不再作為申請礦權(quán)的必要條件。取消上游油氣勘探開發(fā)的限制準入條款，允許各類市場主體參與油氣勘探開采。
三是提高持有成本。提高最低勘查投入標準，不能達到投入標準的企業(yè)要退出礦權(quán)。允許企業(yè)在滿足法定條件下轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或股份，活躍礦權(quán)市場。
四是合同約定權(quán)利。礦業(yè)權(quán)競爭性出讓改革，將完全改變現(xiàn)行法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，在進行監(jiān)督管理時無法可依。今后國家在出讓油氣礦業(yè)權(quán)時，可以采用油氣租約形式，制訂出一套油氣礦業(yè)權(quán)出讓行政合同，與受讓方約定權(quán)利義務(wù)。合同內(nèi)容包括，出讓的油氣礦權(quán)的范圍和性質(zhì)、礦權(quán)期限、勘探和開發(fā)義務(wù)、最低義務(wù)工作量、環(huán)保安全責任義務(wù)、爭議解決等必備條款。對于涉及國家與礦業(yè)權(quán)人經(jīng)濟關(guān)系的，如使用費、價款、權(quán)益金等，可以簽訂經(jīng)濟合同。
五是全面對外開放。取消三大油氣企業(yè)對外合作專營權(quán)，獲得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)可自主決定對外合作相關(guān)事宜。
第二，構(gòu)建獨立多元的油氣管網(wǎng)運輸體系。改革的總體思路是“網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”，給油氣生產(chǎn)者和消費者更多的選擇權(quán)。
一是網(wǎng)運分開、獨立運行。將原來屬于三大油氣企業(yè)的天然氣管道獨立出來，通過混合所有制改革或資產(chǎn)出售方式，成立多家管網(wǎng)公司，而不是成立單一的國家管網(wǎng)公司運營。這些管網(wǎng)公司只參與石油、天然氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，并按照“財務(wù)獨立—業(yè)務(wù)獨立—產(chǎn)權(quán)獨立”的步驟，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲運分離”，漸次推動管網(wǎng)獨立。為便于對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和給網(wǎng)絡(luò)運輸定價，應(yīng)當剝離管網(wǎng)公司下屬的輔助性產(chǎn)業(yè)。
二是公平準入、多元投資。新的管網(wǎng)公司按非歧視原則向第三方提供運輸服務(wù)。允許三大油氣企業(yè)以外的經(jīng)營主體從事油源、氣源業(yè)務(wù)，包括國外進口和國內(nèi)煤制氣、頁巖氣、天然氣均可進入管網(wǎng)運輸。允許各類投資主體以獨立法人資格參與管網(wǎng)和LNG接收站、儲油庫、儲氣庫等相關(guān)設(shè)施的投資經(jīng)營，逐步在全國形成多個管網(wǎng)公司并存、互聯(lián)互通的格局。
三是合理回報、有效監(jiān)管。政府制定管網(wǎng)的輸配價格、合理回報水平，對管網(wǎng)公司向第三方公平開放、執(zhí)行價格、合理回報進行監(jiān)管。
第三，建立競爭性油氣流通市場。這是油氣回歸商品屬性的關(guān)鍵。
一是取消原油進口資質(zhì)條件。放開原油進口權(quán)，取消國營貿(mào)易企業(yè)對原油進口的特許經(jīng)營，任何企業(yè)均可從事原油進口和國內(nèi)貿(mào)易。配合進口權(quán)開放，取消排產(chǎn)計劃，國內(nèi)煉化企業(yè)均可公平地進行原油交易。
二是取消成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)。撤銷國務(wù)院1999年和2001年出臺的《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》、《關(guān)于進一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》、《關(guān)于民營成品油企業(yè)經(jīng)營的有關(guān)問題的通知》，不再授予個別企業(yè)在成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營權(quán)。
三是放開下游零售市場。放開加油站業(yè)務(wù)的市場準入。允許中石油和中石化對其全資或控股擁有的加油站企業(yè)進行混合所有制改造或剝離，逐步實現(xiàn)加油站行業(yè)多元主體經(jīng)營。
四是發(fā)展石油期貨市場。放開石油期貨交易參與主體的限制，允許國有油氣企業(yè)參與交易，允許各類企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)實物交割。同時，增加上海石油期貨交易所的交易品種，擴大交易規(guī)模。
第四，深化油氣企業(yè)改革。進行“主輔分離、做強主業(yè)，產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”的改革，進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，國家對油氣企業(yè)從“管人管事管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”為主。一是資本運營。將三大油氣企業(yè)改組為國有資本投資公司，由國務(wù)院授權(quán)經(jīng)營，并繼續(xù)保持對原上市公司的控股地位。二是做強主業(yè)。將三大油氣企業(yè)非上市部分的核心業(yè)務(wù)（即主業(yè)）并入上市公司，增強上市公司實力。三是剝離輔業(yè)。將三大油氣企業(yè)的“三產(chǎn)多經(jīng)”、油田服務(wù)等輔業(yè)剝離，三大油氣企業(yè)上市部分人員壓縮至目前的10-20%。剝離后的輔業(yè)主要有兩個出路：（1）組成若干獨立經(jīng)營的企業(yè)，由三大油氣企業(yè)控股或參股經(jīng)營；（2）將資產(chǎn)整體出售，或者下放地方政府管理。
三大油氣企業(yè)中規(guī)模較小的油田、閑置的低品位資源和部分煉油化工、油品銷售的子公司、分公司可以劃轉(zhuǎn)給省級地方政府，使其成為由地方政府授權(quán)經(jīng)營的獨立法人。醫(yī)療和教育單位按國家規(guī)定實行屬地化管理。油氣企業(yè)離退休人員實行社會化管理。
在改革中大量剝離、下放的企業(yè)，要進行股份制改造，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度、公司治理結(jié)構(gòu)，具備條件的可單獨上市?？紤]到改革中安置分流人員要付出一定的代價，建議將出售資產(chǎn)獲得的資金專項用于人員安置和解決歷史遺留問題。
第五，逐步放開油氣價格。油氣企業(yè)放開準入、放開進出口和流通領(lǐng)域資質(zhì)限制、管網(wǎng)獨立后，國家不再對油氣的批發(fā)零售定價，交由市場競爭調(diào)節(jié)。但是政府要繼續(xù)保留對管道運輸價格的定價權(quán)，并嚴格監(jiān)管。
第六，構(gòu)建多方利益平衡的財稅關(guān)系。油氣資源稅費制度改革的思路是：理清利益關(guān)系，落實有償取權(quán)，穩(wěn)定所有者權(quán)益，促進資源開發(fā)，兼顧各方利益，構(gòu)建新型資源稅費體系。
一是改革油氣稅收體制改革。按照競爭性進入、高風險持有、收益合理共享的原則，體現(xiàn)國家資源所有者的權(quán)益。油氣資源稅費體系包括：（1）礦業(yè)權(quán)使用費（rental），體現(xiàn)礦租內(nèi)涵，按土地面積定額收取。取代原有的探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費和礦區(qū)使用費，簡化稅賦，增加持有成本，促進資源的有效開發(fā)。（2）探礦權(quán)采礦權(quán)價款（bonus），是資源開發(fā)超額利潤的預(yù)付款，即現(xiàn)金紅利，采取競爭或者評估談判的方式產(chǎn)生。（3）權(quán)益金（royalty），是資源所有者權(quán)益分成，在開發(fā)者毛利潤中定率收取，也可以在礦業(yè)權(quán)競爭性出讓時，通過對權(quán)益金率進行報價產(chǎn)生。長遠看來，權(quán)益金應(yīng)取代原有的資源稅、資源補償費和特別收益金。在目前低油價環(huán)境、國內(nèi)油價成本過高情況下，可適當保留資源稅（tax）進行過渡。
二是理順中央與地方的財權(quán)分配關(guān)系。按照實際管轄權(quán)限和經(jīng)濟功能，對礦業(yè)權(quán)使用費、資源稅、價款、權(quán)益金等稅費，可與地方進行適當形式的分成。
三是提高國有資本經(jīng)營預(yù)算。增加國有資本收益上繳公共財政比例。
四是建立石油基金，保障公益事業(yè)。權(quán)益金收入的管理方式可借鑒挪威模式，建立作為主權(quán)財富基金的石油基金，用于職工安置、解決歷史遺留問題、保護環(huán)境及其他公共事業(yè)。
第七，改革政府管理體制。建立“政監(jiān)相對獨立、分段分級監(jiān)管、部門分工明確、監(jiān)管權(quán)責清晰”的現(xiàn)代管理體制。
一是規(guī)劃統(tǒng)一，分級實施。國家發(fā)改委和國家能源局是油氣（能源）行業(yè)的政府主管部門，可賦予其更全面完整的管理權(quán)限。地方發(fā)改委、地方能源局的職責主要是落實國家油氣發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施。
二是構(gòu)建“分段分級監(jiān)管”油氣監(jiān)管體系。國家能源局、國土資源部、商務(wù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、環(huán)境保護部、國家安監(jiān)總局分別承擔不同的監(jiān)管職能。特別是要加強對油氣管道環(huán)節(jié)公平開放和輸配價格、油氣礦權(quán)公平出讓等方面的監(jiān)管。
三是減政放權(quán)、放管結(jié)合。各主管部門不再干預(yù)微觀主體的經(jīng)營活動，并盡快拿出權(quán)力清單、責任清單和負面清單。大幅度減少對油氣項目的審批。對確需審批的項目，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批。取消對油氣運營的調(diào)配權(quán)。取消國家發(fā)改委對下游煉化項目的審批。
第八，加快油氣法規(guī)的廢改立。為保證改革的順利進行，首先要停止執(zhí)行若干與市場化改革相悖的法規(guī)條款，在此基礎(chǔ)上，再逐步制定新法。能源法規(guī)不再搞部門立法。考慮到中國成文法具有滯后性的特點，對尚未充分實踐的或拿不準的措施不急于立法，可以先制定暫行條例，隨著改革成熟再以法律形式固定。
5油氣體制改革實施步驟
油氣體制改革不應(yīng)是對原有體制的修修補補，而是要在市場化的方向上邁出重大步伐。對改革的具體組織實施有以下建議：
第一，制定覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的一攬子方案。建議黨中央、國務(wù)院組織專門班子統(tǒng)籌制定油氣全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革方案，各行業(yè)主管部門、油田所在地方政府、各企業(yè)配合。但不是由各部門和相關(guān)企業(yè)自行提出改革方案。
第二，分三步走推進改革。第一步，在礦權(quán)改革、管網(wǎng)改革、國企改革、財稅改革四個關(guān)鍵點上率先突破。第二步，放開進出口和流通準入，放開價格管制。第三步，全面完善政府監(jiān)管。
這里需要說明的，一是關(guān)于改革的關(guān)鍵點。油氣改革中放開進出口、流通和價格相對比較容易，但在沒有形成礦權(quán)市場、管網(wǎng)不獨立的情況下，放開進出口、流通和價格后仍然不能形成競爭性市場，改革的成效不明顯。所以改革首先要在形成競爭性市場的關(guān)鍵點上有大的突破，即進行礦權(quán)、管網(wǎng)和國企改革。二是關(guān)于財稅改革。由于油氣改革涉及到調(diào)整利益分配關(guān)系，財稅改革必須在改革之初優(yōu)先推進，使各參與方明確自己在改革中的收益，這將有利于調(diào)動各方面參與改革的積極性。三是關(guān)于政府監(jiān)管。以往改革的經(jīng)驗教訓說明，在市場發(fā)育不足的情況下，監(jiān)管部門不易實施有效的監(jiān)管。在油氣改革之初，政府部門應(yīng)將主要精力放在突破舊的體制。隨著全產(chǎn)業(yè)鏈競爭性市場格局逐步形成，政府職能再轉(zhuǎn)向全面完善監(jiān)管。
第三，抓緊完善配套措施。由于改革會涉及大量的人員分流和社會穩(wěn)定問題，建議用財稅改革后的權(quán)益金收入、三大油氣企業(yè)改革中出讓資產(chǎn)收入、部分企業(yè)上繳的國有資本金預(yù)算共同建立石油基金，主要用于職工安置和解決歷史遺留問題。
6油氣體制改革成效預(yù)期
改革涉及的既有利益主體包括：中央、地方、三大油氣企業(yè)、企業(yè)職工、地方煉油企業(yè)等。其中三大油氣企業(yè)的情況比較復雜，既有主業(yè)，也有各種三產(chǎn)、多經(jīng)、油田、油服等。此外涉及的利益主體還包括，各類期望進入油氣領(lǐng)域的國有企業(yè)和多種所有制經(jīng)濟的企業(yè)。按照上述改革方案，各利益主體在改革中的收益均會有所增加。
第一，中央和地方政府。在礦權(quán)改革中，提高了油氣企業(yè)對礦區(qū)持有的成本，勢必造成三大油氣企業(yè)退出一部分礦區(qū)，有利于為競爭出讓礦權(quán)提供資源基礎(chǔ)。對國家來說，將“登記在先”出讓方式改為“競爭出讓”方式，既可以通過招標出讓三大油氣企業(yè)退出的礦區(qū)，也可以出讓頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣礦區(qū)，吸引各類投資主體參與油氣勘查開發(fā)。國有企業(yè)改革中，三大油氣企業(yè)出售和調(diào)整下放的油田資產(chǎn)，將增強地方經(jīng)濟實力、增加地方稅源，從而調(diào)動地方參與生產(chǎn)開發(fā)、消化分流人員和歷史遺留問題的積極性。財稅體制改革將使中央、地方更多分享油氣改革給企業(yè)帶來的收益。
第二，三大油氣企業(yè)。三大油氣企業(yè)改革后，通過主輔分離，人員大幅度減少，會使主業(yè)更強、效益更優(yōu)，提高資本運行效率。輔業(yè)將形成新的油田服務(wù)市場，走專業(yè)化發(fā)展的道路，極大降低三大油氣企業(yè)主業(yè)經(jīng)營成本。剝離后的輔業(yè)形成的新企業(yè)經(jīng)過股份制改造，可以利用近期股市形勢向好、注冊制改革的機遇上市融資，擴大投資和經(jīng)營規(guī)模。
第三，管網(wǎng)企業(yè)。管網(wǎng)獨立后，國家將核定管輸?shù)暮侠砘貓?，同時對各類投資主體開放，這對資本市場有較強的吸引力。改革后將促進管網(wǎng)建設(shè)獲得較快的發(fā)展。
第四，地方煉油企業(yè)。將獲得更多優(yōu)質(zhì)油源，不必煉制低質(zhì)的重油和渣油，有利于生產(chǎn)更多低成本的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，減少煉油造成的環(huán)境污染。
第五，三大油氣企業(yè)員工。不論是保留在三大油氣企業(yè)上市公司中的職工，還是剝離的各種輔業(yè)職工，都將新進入市場競爭。在這方面，多年國企改革已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。對調(diào)整和下放到地方的資產(chǎn)和人員，考慮到近些年地方的基本公共服務(wù)水平已經(jīng)普遍高于油田，調(diào)整和下放會受到相關(guān)油企職工的歡迎。同時，改革后權(quán)益金收入、國企出讓資產(chǎn)收入、國有資本預(yù)算共同建立的石油基金，可以拿出一部分用于職工安置。職工會保持現(xiàn)有的福利或隨著企業(yè)效益的提高有所改善。
第六，其它各類投資主體。全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革后，各類投資主體可以進入上游，投資傳統(tǒng)油氣和頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣；進入中游，投資流通和管網(wǎng)運輸；進入下游，投資煉化。
總體來看，通過改革可以增強國內(nèi)油氣資源保障能力，降低油氣使用成本，給國家創(chuàng)造更多的利潤和稅收，打破油氣領(lǐng)域所有制壁壘，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和代際更替步伐，從整體上提高中國制造業(yè)產(chǎn)品的國際競爭力。油氣體制改革雖然難度很大，但完全能夠?qū)崿F(xiàn)各參與方共贏，打造成經(jīng)濟增長的新亮點。
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